ΑΛΕΚΟΣ ΚΡΗΤΙΚΟΣ*
Οι απαρχές της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, ως ανάγκης και υποχρέωσης της τότε ΕΟΚ , εντοπίζονται ήδη στο προοίμιο της Συνθήκης της Ρώμης (1957), όπου σημειώνεται η ανάγκη μείωσης των διαρθρωτικών ανισοτήτων μεταξύ των περιφερειών (χωρίς εν τούτοις να γίνεται μνεία του όρου «συνοχή»).
Η εισαγωγή της συνοχής στη Συνθήκη υπό τον όρο αυτόν δεν έγινε παρά μετά από σχεδόν τριάντα χρόνια, το 1986 με την Ενιαία Πράξη , ταυτόχρονα με την εγκαθίδρυση της Εσωτερικής Αγοράς . Επισήμως δε, η οικονομική και κοινωνική συνοχή εισήχθη ως αυτοτελής υποχρέωση της ΕΟΚ. Το κύριο όμως επιχείρημα για τη θέσπισή της ήταν η αντιστάθμιση των συνεπειών της Ενιαίας Αγοράς επάνω στις αδύναμες οικονομίες της ΕΟΚ, που θα υφίσταντο τις επιπτώσεις της θέσπισης των τεσσάρων ελευθεριών διακίνησης (ανθρώπων, αγαθών, κεφαλαίων, υπηρεσιών). Υπέρ του επιχειρήματος αυτού συνηγορούσε και η περίφημη έκθεση Padoa-Schioppa, η οποία ανεδείκνυε τους κινδύνους που θα προέκυπταν εάν η δημιουργία της Ενιαίας Αγοράς δεν συνοδευόταν από μέτρα μακροοικονομικής σταθεροποίησης , αναδιανομής εισοδημάτων και ανάπτυξης των λιγότερο ευνοημένων περιφερειών.
O Jacques Delors χρησιμοποίησε επιμόνως αυτό το επιχείρημα προκειμένου να πείσει τον διστακτικό «βορρά» της Ευρώπης, που θα ήταν ο κατ’αρχήν ωφελημένος από τις τέσσερις ελευθερίες της ενιαίας αγοράς, να δεχθεί την πολιτική συνοχής – και τους πολύ αυξημένους πόρους που θα απαιτούσε η υλοποίησή της. Δεν ήταν βέβαια η Ενιαία Αγορά και οι επιπτώσεις της ο μόνος λόγος της επιμονής του. Ο J.Delors – και η «σχολή» ευρωπαϊκής ενοποίησης που εξέφραζε – πίστευε βαθειά στην αυτοτελή σημασία της συνοχής για την οικοδόμηση της ενωμένης Ευρώπης. Και δεν ήταν τυχαία η επιλογή του να επιβάλει τον όρο «συνοχή» έναντι του αρχικώς προταθέντος όρου «σύγκλιση», ούτε το να μην τον περιορίσει στη μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων. Με τον όρο «συνοχή» θέλησε να σηματοδοτήσει κάτι το πολύ ευρύτερο: την ανάγκη καλλιέργειας και εδραίωσης μιας ευρωπαϊκής affectio societatis , ενός δεσμού, δηλαδή, που θα συνδέει τους ευρωπαίους πολίτες μεταξύ τους , πολίτες που θα μοιράζονται τις ίδιες αξίες και θα συστρατεύονται για να επιτύχουν τους κοινούς τους στόχους. Αλλά και να σηματοδοτήσει ταυτόχρονα την αξία της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών και των περιφερειών της Ένωσης . Εννοιών που αδικούνται, θα σημειώσουμε, όταν η σημασία τους και ο ρόλος τους περιορίζεται σε αυτόν του συνοδευτικού μέτρου στην εγκαθίδρυση και λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς – όσο και αν η θέσπιση και λειτουργία της τελευταίας αποτέλεσε και συνεχίζει να αποτελεί conditio sine qua non για τη λειτουργία της ενωμένης Ευρώπης.
Μηχανισμοί κοινοτικής αλληλεγγύης υπήρξαν και πριν την Ενιαία Πράξη. Ήδη με τη Συνθήκη της Ρώμης είχε ιδρυθεί το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων. Η πρώτη όμως προσπάθεια στοχευμένης αντιμετώπισης των περιφερειακών ανισοτήτων αναλαμβάνεται το 1975με την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ). Η ουσιαστική και σημαντικότερη εν τούτοις τομή στην προώθηση της συνοχής υπήρξε η θεσμοθέτησή της με την Ενιαία Πράξη και τα μεγάλα ευρωπαϊκά προγράμματα που την ακολούθησαν.
Αξίζει στο σημείο αυτό να υπομνησθεί ότι δεν ήταν η πρώτη φορά που μια πολιτική μείωσης των ανισοτήτων και ενίσχυσης της συνοχής θεσπίστηκε ως συνοδευτικό μέτρο ή ως αντιστάθμισμα έναντι κάποιου άλλου σημαντικού βήματος της ΕΟΚ – και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αργότερα. Για παράδειγμα, η ίδρυση του ΕΤΠΑ συνόδευσε την ένταξη της Ιρλανδίας στην ΕΟΚ , τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜΟΠ) ακολούθησαν την ένταξη της Ελλάδας , ενώ το Ταμείο Συνοχής ιδρύθηκε περίπου ως παρακολούθημα της ένταξης της Ισπανίας και της Πορτογαλίας. Ταυτόχρονα όμως- και εδώ βρίσκεται το ευφυές του πράγματος – τα νέα, κάθε φορά, χρηματοδοτικά εργαλεία ωφελούσαν παράλληλα – ως αντιστάθμισμα και πάλι – και υφιστάμενα κράτη μέλη. Έτσι, ενώ το ΕΤΠΑ προσφέρθηκε στη νεοεισερχόμενη τότε Ιρλανδία, ωφέλησε παράλληλα και τις μειονεκτούσες περιφέρειες των υφισταμένων κρατών μελών, με τη μερίδα του λέοντος να δίνεται στο ιταλικό Mezzogiorno. Tα ΜΟΠ, αν και κατ’ αρχήν αποτελούσαν απάντηση στο τότε ελληνικό μνημόνιο, προσφέρθηκαν και στον ιταλικό και γαλλικό νότο (ως απάντηση στην επερχόμενη διεύρυνση στις ιβηρικές χώρες). Ενώ το Ταμείο Συνοχής, που ήταν η απάντηση στο επίμονο αίτημα της Ισπανίας και της Πορτογαλίας, ωφέλησε σημαντικά και την Ελλάδα και Ιρλανδία.
Στην περίπτωση όμως του «διδύμου» Ενιαία Αγορά- Συνοχή , οι δύο πολιτικές – έστω και αν η δεύτερη χρησιμοποιήθηκε ως συνοδευτική της πρώτης – ήταν πολύ μεγαλύτερης κλίμακας και σημασίας σε σύγκριση με τα προηγηθέντα παραδείγματα. Σφράγισαν τη ζωή της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα τριάντα χρόνια που ακολούθησαν. Η παράλληλη και αλληλοτροφοδοτούμενη πορεία τους μεγέθυνε τα οφέλη της καθεμιάς ξεχωριστά και αποτέλεσε τον κύριο παράγοντα έλξης για τις υποψήφιες προς ένταξη χώρες αλλά και το βασικό επιχείρημα αποδοχής των διαδοχικών διευρύνσεων από τα παλαιότερα κράτη μέλη (που, για παράδειγμα, μάθαιναν ότι το 40% των πόρων συνοχής θα επέστρεφαν σε αυτά υπό τη μορφή πρόσθετων εξαγωγών τους). Αυτό, εξ άλλου, το επιχείρημα ήταν και ο καταλύτης του κλεισίματος των διαπραγματεύσεων για όλα τα πολυετή δημοσιονομικά πλαίσια που ακολούθησαν.
Σε μια θεαματική, και ταυτόχρονα βαθειά συμβολική, κίνηση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή του J,Delors προτείνει το 1988 – και κατορθώνει απρόσμενα να επιβάλει – τον διπλασιασμό των πόρων των Διαρθρωτικών Ταμείων για την περίοδο 1989-93 σε σχέση με την προηγούμενη πενταετία. Και επανέρχεται το 1993 με ένα νέο διπλασιασμό των πόρων αυτών, έστω και αν αυτή τη φορά τον περιόρισε στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες της τότε ΕΟΚ. Έτσι, οι πόροι που αφορούσαν την Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή έφθασαν να αντιπροσωπεύουν περίπου το 40 % του κοινοτικού προϋπολογισμού και ποσοστό από 2% έως 4% του ΑΕΠ των περισσότερο ωφελουμένων κρατών μελών. Στα πρώτα πέντε χρόνια συνδυασμένης λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς και της πολιτικής Συνοχής – και χάρις στις πολιτικές αυτές – η Ευρώπη των 12 γνώρισε μια επιπλέον αύξηση του ΑΕΠ της τάξης του 0,5% ετησίως και τη δημιουργία 11 εκατομμυρίων νέων θέσεων εργασίας. Αξιοσημείωτες ήταν, ειδικότερα, και οι θετικές επιπτώσεις τόσο στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες (Ελλάδας, Ιρλανδίας, Ισπανίας, Πορτογαλίας) όσο και στις ζώνες σε βιομηχανικής παρακμή.
Οι επιδόσεις βελτιώνονται ακόμη περισσότερο κατά τα χρόνια που ακολουθούν, με αξιοσημείωτη έως εντυπωσιακή, κατά περίπτωση, αύξηση του ΑΕΠ/κάτοικο των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών. Η δυναμική δε της συντονισμένης λειτουργίας Ενιαίας Αγοράς και πολιτικής Συνοχής επιβεβαιώνεται και κατά τις διευρύνσεις που μεσολάβησαν: μεταξύ των ετών 2000 και 2007 ο ρυθμός αύξησης του ΑΕΠ των νέων κρατών μελών ήταν διπλάσιος από αυτόν των παλαιών μελών.
Δεν ήταν όμως μικρότερης σημασίας οι θετικές επιπτώσεις της λειτουργίας του «διδύμου» Ενιαία Αγορά-Συνοχή για τα περισσότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη: όπως έχει προαναφερθεί, σημαντικό ποσοστό των διαρθρωτικών πόρων που χορηγούνται στα λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη επιστρέφει στα πιο ανεπτυγμένα υπό τη μορφή πρόσθετων εξαγωγών συνδεδεμένων με τις παρεμβάσεις της πολιτικής συνοχής. Το φαινόμενο αυτό επιτείνεται από την πρακτική προτίμησης προμηθευτών με κοινοτική έδρα.. Στις άμεσες αυτές επιπτώσεις θα πρέπει να προστεθεί η ωφέλεια για τις ανεπτυγμένες χώρες από το άνοιγμα νέων αγορών και την αύξηση της ζήτησης στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες, ως αποτέλεσμα της αύξησης της αγοραστικής τους δύναμης.
Όλα όμως αυτά ίσχυσαν μέχρι την έναρξη της κρίσης . ‘Όπως σημειώνεται στην 8η Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την Οικονομική και ΚοινωνικήΣυνοχή: «Η κρίση έβαλε τέλος σε μια μακρά περίοδο κατά την οποία οι περιφερειακές ανισότητες σε ό,τι αφορά ΑΕΠ/κάτ.και απασχόληση μειώνονταν».
Μετά το 2009, σχεδόν όλα τα νέα κράτη μέλη όχι μόνον έπαυσαν να συγκλίνουν προς τους μέσους όρους της ΕΕ αλλά η απόστασή τους από αυτούς διευρύνθηκε σε σχέση με τα αμέσως προηγούμενα χρόνια. Από τα παλαιά κράτη μέλη, μεταξύ 2004 και 2011 τα περισσότερα έμειναν στάσιμα από πλευράς ανάπτυξης, ενώ η Γαλλία, Ιταλία, Βέλγιο και Ην.Βασίλειο έχασαν από 5 έως 15 μονάδες σε σχέση με τον μέσο όρο της ΕΕ. Μεγαλύτερη όμως ήταν η ετήσια πτώση του ΑΕΠ στις Βαλτικές χώρες, στην Ιρλανδία, στην Πορτογαλία , στην Ισπανία , στην Ιταλία και , βέβαια, στην Ελλάδα η οποία είδε το ΑΕΠ της να μειώνεται σωρευτικά κατά 25 % κατά τη διάρκεια της κρίσης. Η εικόνα επιδεινώνεται σε ό,τι αφορά τις ανισότητες μεταξύ περιφερειών: το χάσμα μεταξύ των περισσότερο και λιγότερο ανεπτυγμένων διευρύνεται αντί να μειώνεται.
Η κατάσταση δεν εμφανίζεται ιδιαίτερα καλύτερη μετά το 2014. Παρά την προσπάθεια να εντοπισθούν σημάδια βελτίωσης, οι ανισότητες μεταξύ κρατών μελών και περιφερειών επιμένουν. Πολλές περιφέρειες εξακολουθούν να εμφανίζουν ΑΕΠ/κάτ. και ποσοστό απασχόλησης κάτω από τα προ κρίσης επίπεδα. Οι περισσότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες παρουσιάζουν ρυθμούς ανάπτυξης μεγαλύτερους από τις λιγότερο ανεπτυγμένες, με αποτέλεσμα οι ανισότητες, όχι μόνο μεταξύ των κρατών μελών αλλά και μεταξύ των περιφερειών, να διευρύνονται αντί να μειώνονται..
Διαπιστώνεται λοιπόν ότι από το 2008 και μετά, το «δίδυμο» Ενιαία Αγορά-Συνοχή έφθασε στα όρια των δυνατοτήτων του. Δεν μπόρεσε να λειτουργήσει ούτε ως ανάχωμα στην κρίση ούτε ως μοχλός υπέρβασής της. Διάφορες είναι οι αιτίες στις οποίες αποδίδεται αυτή η αδυναμία: κάποιοι την αποδίδουν στην εισαγωγή του ενιαίου νομίσματος στην ευρωζώνη και στην, εξ αυτού, μείωση του συγχρονισμού των οικονομικών κύκλων μεταξύ των περιφερειών ενός κράτους μέλους. Άλλοι θεωρούν ότι υπεύθυνες είναι οι οικονομίες συγκέντρωσης που αναπτύσσονται στις περισσότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες ανεξαρτήτως του κράτους στο οποίο ανήκουν. Ο συνδυασμός των δύο προαναφερθεισών αιτιών λειτουργεί δυσμενώς για τις λιγότερο κεντρικές περιφέρειες, που ενώ δεν προστατεύονται πλέον από εθνικά σύνορα . είναι ταυτόχρονα μακριά από τις δυναμικές περιφέρειες και δεν μπορούν να συμπαρασυρθούν από την ανάπτυξή τους.
Η αναποτελεσματικότητας αντιμετώπισης της κρίσης από την πολιτική Συνοχής αποδίδεται και στην εφαρμογή –κατά τη διάρκεια της κρίσης – των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής και η εξ αυτών διεύρυνση των ανισοτήτων μεταξύ των χωρών της ευρωζώνης.
Άλλοι αναλυτές θεωρούν ότι η Ενιαία Αγορά εξωθεί τα λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη σε μεγαλύτερη παραγωγική εξειδίκευση, σε βάρος άλλων τομέων της οικονομίας , και επομένως τα καθιστά περισσότερο εκτεθειμένα και ευάλωτα σε μεταβολές της διεθνούς συγκυρίας ή σε κρίσεις (όπως π.χ. συνέβη στην Ισπανία με τον τομέα της οικοδομής), ενώ τα πιο ανεπτυγμένα κράτη μέλη έχουν πολύ μεγαλύτερες δυνατότητες διαφοροποίησης και ευελιξίας. Οι ίδιοι υποστηρίζουν ότι η οικονομική ολοκλήρωση που επέφερε η Ενιαία Αγορά προκάλεσε συγκέντρωση της οικονομικής δραστηριότητας στις κεντρικές περιφέρειες της ΕΕ ενώ οι μη κεντρικές περιφέρειες βρέθηκαν μακριά από τις καταναλωτικές αγορές , χωρίς να διαθέτουν, σε αντιστάθμισμα, συγκριτικά πλεονεκτήματα ως προς το εργατικό κόστος ή ως προς δυνατότητες καινοτομίας. Η δε πολιτική συνοχής δεν επέτρεψε τελικώς την άρση αυτών των μειονεκτημάτων, είτε λόγω ανεπάρκειας πόρων, είτε λόγω αναποτελεσματικής στόχευσης.
Μπορεί λοιπόν από τα παραπάνω να εξαχθεί ως συμπέρασμα ότι οι διαρθρωτικές ανισότητες μάλλον οξύνθηκαν από τη λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς , ενώ η πολιτική Συνοχής δεν φάνηκε ικανή να τις αμβλύνει, ειδικά την περίοδο της κρίσης. Το ερώτημα που αυθόρμητα προκύπτει είναι : θα προέκυπτε αντιστροφή των τάσεων αυτών στην περίπτωση που η Ευρωπαϊκή Ένωση γνώριζε και πάλι τις καλές οικονομικές επιδόσεις της δεκαετίας ’90 ; Ή εν τω μεταξύ έχουν προκύψει και άλλα δεδομένα, άλλες καταστάσεις, εν πολλοίς άγνωστες στο παρελθόν ;
Μία από τις απαντήσεις στο παραπάνω ερώτημα θα ήταν ότι εν τω μεταξύ υπεισήλθε στο όλο πρόβλημα ο παράγοντας της παγκοσμιοποίησης. Όντως, τα τελευταία χρόνια, οι ανταλλαγές αγαθών , υπηρεσιών και κεφαλαίων επέτρεψαν μια χωρίς προηγούμενο αύξηση εισοδημάτων σε παγκόσμιο επίπεδο, Ταυτόχρονα όμως, αυτό προκάλεσε διεύρυνση των ανισοτήτων στο εσωτερικό των κρατών αλλά και των περιφερειών. Από τη μια πλευρά, τα υψηλά εισοδήματα γίνονται ακόμη υψηλότερα χάρις , μεταξύ άλλων, στις αμοιβές που παρέχουν οι πολυεθνικές επιχειρήσεις και οι δραστηριότητες αιχμής που προσελκύονται ή παραμένουν στα κεντροβαρικά σημεία . Από την άλλη πλευρά τα χαμηλότερα εισοδήματα θίγονται από την παγκοσμιοποίηση η οποία , εκτός από την παραδοσιακή βιομηχανία, ωθεί πλέον και τον κλάδο των υπηρεσιών – και μαζί του μεσαίες κατηγορίες απασχολουμένων – προς την περιφέρεια της ΕΕ.. Αλλά και η ίδια η Ενιαία Αγορά, λόγω της μετατόπισης των οικονομικών κέντρων παγκοσμίως, παρουσιάζει σήμερα μικρότερο ενδιαφέρον για τους μεγάλους διεθνείς οικονομικούς παράγοντες ∙ το ειδικό βάρος της ΕΕ στις διεθνείς συναλλαγές έχει μειωθεί και νέοι δυναμικοί παίκτες έχουν αναδυθεί, κυρίως στην Ασία.
Είτε λοιπόν σε επίπεδο κρατών και περιφερειών, είτε σε επίπεδο ατόμων, οι ανισότητες φαίνεται ότι διαμορφώνονται από παράγοντες που υπερβαίνουν τις δυνατότητες της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Αγοράς και της πολιτικής της Συνοχής. Οι δύο πολιτικές έπαιξαν αναμφιβόλως σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση της σημερινής Ευρώπης, δεν στάθηκαν όμως ικανές να αντιμετωπίσουν ούτε την κρίση ούτε τις συνέπειες της παγκοσμιοποίησης. Η συνύπαρξή τους και η κοινή λειτουργία τους στο πλαίσιο ενός «διδύμου» αλληλοσυμπληρούμενων πολιτικών φαίνεται ότι έφθασε στα όριά της.
Σε κάθε όμως περίπτωση, η Οικονομική, Κοινωνική και Εδαφική Συνοχή κρίνεται σήμερα πολύ σημαντική για την Ευρώπη , περισσότερο και απ’ ό,τι ήταν πριν τριάντα χρόνια, όταν αυτή πρωτοθεσπίστηκε. Σε μια Ευρώπη που κλυδωνίζεται από τους ανέμους του εθνολαϊκισμού και του αυταρχισμού, σε μια Ευρώπη που πρέπει να απαντήσει σύμφωνα με τις αξίες της, αλλά σύμφωνα και με τα συμφέροντά της, στη νέα πραγματικότητα του προσφυγικού και μεταναστευτικού ρεύματος, σε μια Ευρώπη που πρέπει να επανατοποθετηθεί στη διεθνή γεωπολιτική και οικονομική νέα πραγματικότητα, σε μια Ευρώπη στην οποία πολλαπλασιάζονται οι φυγόκεντρες τάσεις, η οικονομική και κοινωνική συνοχή της δεν είναι απλά μία πολιτική ανάμεσα στις άλλες: είναι προϋπόθεση ύπαρξης και επιβίωσής της. Και για τον λόγο αυτό δεν μπορεί πλέον να λειτουργεί και να προωθείται ως αντιστάθμισμα ή ως συνοδευτικό μέτρο της Ενιαίας Αγοράς ή άλλων πολιτικών, όσο σημαντικές και αν είναι αυτές. Ο ρόλος που έχει να επιτελέσει η πολιτική συνοχής είναι πολύ μεγαλύτερος και ευρύτερος. Πολύ περισσότερα και ευρύτερα, ως εκ τούτου, θα πρέπει να είναι και τα μέσα, οικονομικά και άλλα, που θα τεθούν στη διάθεσή της. Η ανάγκη όμως αυτή δεν φαίνεται να αντικατοπτρίζεται στις δημοσιονομ ικές και άλλες προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την ερχόμενη δεκαετία ∙ ούτε στη συζήτησή τους στο Συμβούλιο Υπουργών . Θα γίνει τουλάχιστον αντιληπτή από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο που θα προκύψει από τις επικείμενες εκλογές;
- Ο Αλέκος Κρητικός έχει διατελέσει στέλεχος της Ε.Επιτροπής και Γ.Γ. στα υπουργεία Εσωτερικών και Ανάπτυξης
