ΓΕΩΡΓΙΟΥ ΣΑΒΒΑΪΔΗ
Θα αρχίσω με μια προειδοποίηση που θεωρώ αναγκαία: Όταν κάποιος καταπιάνεται με ένα αντικείμενο που τοποθετείται στο θεσμικό πεδίο και δη στην καρδιά της λειτουργίας του κράτους, το αντικείμενο δηλαδή της έννοιας της ασφάλειας, των ορίων και των όρων και προϋποθέσεων επιτυχίας της, θα πρέπει να είναι πολύ προσεκτικός. Όμως θα πρέπει να είναι διπλά προσεκτικός για να μην πω ανήσυχος, όταν την άσκηση αυτή την επιχειρεί στο πεδίο της ελληνικής πραγματικότητος, όπου οι προκλήσεις σε όλο το φάσμα της εθνικής ασφαλείας είναι παρούσες, ενεργές και πολυδιάστατες. Θα πρέπει επίσης να λάβει υπόψη του ότι ο θεσμός του Συμβουλίου Εθνικής Ασφαλείας (του λοιπού ΣΕΑ), εφόσον επιλεγεί και για την Ελλάδα, θα είναι εισαγόμενος (ξενόφερτος για τους συνήθως δύσπιστους) και όχι αυτοφυής. Και τούτο διότι ενώ το ενδεχόμενο συστάσεως ενός παρόμοιου Συμβουλίου στην χώρα μας συζητείται τουλάχιστον τα τελευταία 25 χρόνια (προσωπικώς φέρω στην μνήμη μου ανάλογες συζητήσεις από την εποχή που διετέλεσα Γενικός Γραμματεύς του ΥΠ.ΕΞ. κατά τα χρόνια 2000-2002), το πολιτικό μας σύστημα και οι κατά καιρούς Κυβερνήσεις που το εκφράζουν, δεν θέλησαν ποτέ μέχρι σήμερα να ασχοληθούν σοβαρά με την ουσία του.
Τα τελευταία χρόνια όμως παρατηρείται μια κινητικότητα στο πεδίο της εθνικής ασφαλείας. Καθώς η χώρα μας αγωνίζεται να εξέλθει από μια πικρή δεκαετή οικονομική κρίση, καθώς τα λεγόμενα εθνικά μας θέματα στον χώρο της εξωτερικής πολιτικής αναμένουν υπομονετικά την εξεύρεση ευκαιριών και προϋποθέσεων για την επίλυσή τους, καθώς οι προκλήσεις και οι αστάθειες του περιβάλλοντος γεωπολιτικού μας χώρου αυξάνονται σταθερά, καθίσταται εμφανέστερη η έλλειψη μιας σύγχρονης, δυναμικής και συνεκτικής στρατηγικής κουλτούρας με επίκεντρο την εθνική ασφάλεια, η οποία να διαπερνά και να εκτείνεται στον σχεδιασμό, στην έκφραση και στην εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής.
Για να είμαστε δίκαιοι η έννοια της ασφάλειας δεν απουσιάζει από το πολιτικό γίγνεσθαι της χώρας. Σε αυτήν αναφέρονται (ξεχωριστά) οι πολιτικοί ταγοί της χώρας, όταν π.χ. ο Υπουργός Εθνικής Αμύνης διαβεβαιώνει τον ελληνικό λαό ότι οι Ε.Δ. της χώρας με υψηλό επίπεδο εκπαίδευσης και επάρκεια μέσων, εγγυώνται την εδαφική ακεραιότητα της χώρας, ο Υπουργός Εξωτερικών διαβεβαιώνει ότι η Ελλάς, χάρις στις διπλωματικές μας προσπάθειες, αποτελεί νησίδα ασφαλείας και σταθερότητος στα Βαλκάνια και στην Ανατ. Μεσόγειο, ή ο Υπουργός Προστασίας του Πολίτη, σε κάθε ευκαιρία, υπενθυμίζει ότι η Ελληνική Αστυνομία, με σεβασμό της νομιμότητος, είναι ταγμένη να εξασφαλίζει την ζωή, την περιουσία και την ασφάλεια όλων των πολιτών και ότι το πράττει, με σχέδιο και αποτελεσματικότητα.
Οι προαναφερθείσες προσεγγίσεις, ακόμη και εάν ήσαν απολύτως αληθείς, πάσχουν για μία σειρά λόγων: Πρώτον διότι επιχειρούνται και εξαγγέλλονται τομεακά και όχι συνθετικά, δεύτερον διότι δεν αποτελούν προϊόν μιας στρατηγικής κουλτούρας που να αφορά στο σύνολο της εθνικής ασφάλειας, και τρίτον διότι αδυνατούν συνήθως να απαντήσουν πειστικά στην αντιμετώπιση και διαχείριση κρίσεων στην φάση της πρόβλεψης δημιουργίας τους ή στην καθεαυτήν εκδήλωση και εξέλιξή τους.
Ειδικώτερα, η στρατηγική κουλτούρα που προανέφερα είναι είδος εν ανεπαρκεία στην ελληνική πραγματικότητα. Και δεν ομιλώ αφηρημένα ή ακαδημαϊκά. Εννοώ ότι η Εκτελεστική Εξουσία για να παραγάγει πολιτική στον τομέα της εθνικής ασφαλείας, χρειάζεται μελέτη και φάσμα επιλογών, όχι μονοσήμαντες προσεγγίσεις. Επιπλέον χρειάζεται συντονισμό ενεργειών και δράσεων που διαπερνούν το σύνολο της διοίκησης, επί τη βάσει ενός αποθέματος πληροφοριών και εκτιμήσεων στα επί μέρους ζητήματα, τα οποία όμως, ιδίως σε περιόδους κρίσεων, απαιτούν σοβαρότητα, εμπειρία, γνώση και ταχύτητα εφαρμογής.
Προϊόν και μάλιστα τακτικά επικαιροποιημένο της στρατηγικής κουλτούρας, π.χ. ανά τριετία, θα είναι η Στρατηγική Εθνικής Ασφαλείας, ένα είδος Λευκής Βίβλου για τα ζητήματα Εθνικής Ασφαλείας, το οποίο θα καταρτίζεται από το ΣΕΑ και θα εγκρίνεται από την Κυβέρνηση. Τμήμα της Στρατηγικής αυτής, που θα αφορά στους γενικούς στόχους, στα μέσα και στις επιδιώξεις, θα πρέπει να δημοσιεύεται ώστε να συμβάλλει, με τον τρόπο του, στην διάχυση της επιζητούμενης κουλτούρας ασφαλείας στην ευρύτερη κοινωνία και την διοίκηση, ενώ το υπόλοιπο που θα αφορά στις απαιτούμενες μεθόδους, ενέργειες και τακτικές θα πρέπει να τυγχάνει καθαρά Κυβερνητικού χειρισμού με την ανάλογη προστασία του περιεχομένου του.
Έχοντας οριοθετήσει σε ένα βαθμό και όχι ολοκληρωτικά την σκοπιμότητα και την αναγκαιότητα συστάσεως ενός παρόμοιου οργάνου με το όνομα Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας, ας προσπαθήσουμε τώρα να διευκρινίσουμε μερικά βασικά πράγματα που θα αφορούν τον ίδιο τον θεσμό και την λειτουργία του, ιδίως κατά τα πρώτα κρίσιμα χρόνια της συστάσεώς του. Εξηγούμαι:
Πρώτον, ομιλούμε περί Συμβουλίου Εθνικής Ασφαλείας (ΣΕΑ) και όχι περί Εθνικού Συμβουλίου Ασφαλείας. Δεν παίζουμε με τις λέξεις. Ο πρώτος τίτλος (ΣΕΑ) διαφέρει ουσιαστικά από τον δεύτερο εννοιολογικά, αλλά και πρακτικά. Επισημαίνω ότι το επίθετο Εθνικός/Εθνική προσδιορίζει την λέξη Ασφάλεια στην πρώτη (επιθυμητή) περίπτωση και τον θεσμό, δηλ. το Συμβούλιο (μη επιθυμητό), στην δεύτερη. Διευκρινίζω και πάλι ότι η χώρα χρειάζεται κουλτούρα εθνικής ασφαλείας και όχι απλώς ένα εθνικό συμβούλιο ασφαλείας.
Δεύτερον, το ΣΕΑ, όπως προεξετέθη, πρέπει να είναι ένα υψηλού επιπέδου κυβερνητικό όργανο, πολιτικά και ουσιαστικά και να επικουρεί, στον τομέα της ευθύνης του, τον ίδιο τον Πρωθυπουργό, ο οποίος ενσαρκώνει την έκφραση της κυβερνητικής πολιτικής. Το ΣΕΑ θα υπάγεται λοιπόν απευθείας και θα λογοδοτεί στον Πρωθυπουργό.
Τρίτον, το ΣΕΑ, με βάση την ανωτέρω προσέγγιση, δεν θα είναι ούτε διακομματικό, ούτε διακοινοβουλευτικό, ούτε ένα ανεξάρτητο ακαδημαϊκό/επιστημονικό όργανο της μορφής π.χ. ενός Ινστιτούτου ή μιας ΜΚΟ.
Τέταρτον, κατά την περίοδο συστάσεως και λειτουργίας του οργάνου απαιτείται ευρεία πολιτική συναίνεση τόσο για την αναγκαιότητα του οργάνου, όσο και για τις αρμοδιότητές του. Πράγματι, η έννοια της εθνικής ασφαλείας είναι ευρύτατη και πολύ δύσκολο να οριοθετηθεί. Είναι απολύτως σκόπιμο να αρχίσει κανείς με μια ρεαλιστική προσέγγιση, υπάγοντας σε αυτήν (δηλ. την εθνική ασφάλεια) τα πεδία της Εξωτερικής Πολιτικής, της Εθνικής Άμυνας και της Εσωτερικής Ασφαλείας της χώρας. Τα πεδία αυτά ανήκουν στον λεγόμενο σκληρό πυρήνα της εθνικής ασφάλειας. Αργότερα και εξελικτικά μπορούν να προστεθούν και άλλα πεδία, όπως π.χ. των φυσικών καταστροφών, προστασίας του περιβάλλοντος, της ενέργειας, κλπ.
Πέμπτον, το υφιστάμενο σήμερα Κυβερνητικό Συμβούλιο Εξωτερικών και Άμυνας (ΚΥΣΕΑ), το οποίο αντικατέστησε την δεκαετία του 1980 το ως τότε λειτουργούν και σχεδόν ομώνυμό του ΑΣΕΑ (Ανώτατο Συμβούλιο Εξωτερικών και Αμύνης), χωρίς ποτέ να αποκτήσει ένα υποστηρικτικό μηχανισμό εκπονήσεως πολιτικής σε στρατηγικό επίπεδο ή αντιμετώπισης κρίσεων, θα πρέπει να περιορισθεί αποκλειστικά σε δύο αντικείμενα, δηλ.: α) στην επιλογή και τοποθέτηση της ηγεσίας του στρατεύματος, και β) στην λήψη αποφάσεων για τους εξοπλισμούς.
Για όλα τα υπόλοιπα ζητήματα που θα αφορούν στην Εθνική Ασφάλεια, αρμόδιο θα είναι το ΣΕΑ, το οποίο θα προεδρεύεται από τον Πρωθυπουργό, στο οποίο θα συμμετέχουν οι αρμόδιοι Υπουργοί όπως θα αναφερθεί κατωτέρω και το οποίο θα αποφασίζει επί τη βάσει στρατηγικής και επεξειργασμένων εισηγήσεων του υποστηρικτικού του μηχανισμού.
Έκτον, το Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας (ΣΕΑ) θα αποτελεί υψηλής ποιότητος μηχανισμό με επικεφαλής τον Σύμβουλο Εθνικής Ασφαλείας, σε επίπεδο Εξωκοινοβουλευτικού Υφυπουργού, με τον Αναπληρωτή του σε επίπεδο Γεν. Γραμματέως Υπουργείου και Επιτελείο στελεχωμένο με αρίστους από την Διπλωματία, την Δημόσια Διοίκηση, τις Ε.Δ. και τις Αρχές Ασφαλείας, αλλά και εκτός αυτής, και σε περιορισμένο αριθμό κατάλληλου επιστημονικού προσωπικού. Υπογραμμίζεται ότι ο χώρος δεν προσφέρεται για πολιτική καριέρα, παραγωγή βιογραφικών ή συγγραφή ακαδημαϊκών συγγραμμάτων. Ελπίζω αυτό να γίνεται κατανοητό.
Έβδομον, έργο του ΣΕΑ θα είναι η εκπόνηση, επικαιροποίηση και παρακολούθηση εφαρμογής της Στρατηγικής Εθνικής Ασφαλείας στους τομείς που προεξετέθησαν, η έγκαιρη εκτίμηση των πληροφοριών, των παραμέτρων και των επιπτώσεων ενδεχομένων κρίσεων, καθώς και η αντιμετώπισή τους σε συντονισμένο κυβερνητικό επίπεδο, εάν οι κρίσεις αυτές εκδηλωθούν και απαιτήσουν συγκεκριμένους χειρισμούς, τόσο στο εξωτερικό όσο και στο διεθνές πεδίο. Έργο του ΣΕΑ δεν θα είναι η υποκατάσταση των αρμοδιοτήτων των επί μέρους Υπουργείων στο τακτικό επίπεδο.
Όγδοον, το ΣΕΑ σε μόνιμη σύνθεση θα συγκροτείται από τον Πρωθυπουργό ως Πρόεδρο, στην ευθύνη του οποίου υπάγεται η εν γένει λειτουργία του, τον Αντιπρόεδρο της Κυβέρνησης, τους Υπουργούς Εξωτερικών, Εθνικής Αμύνης, Προστασίας του Πολίτη και Εμπορικής Ναυτιλίας, τον Α/ΓΕΕΘΑ, τον Γ.Γ. ΥΠ.ΕΞ. ή τον Μον. ΥΦ.ΥΠ.ΕΞ. (εάν συσταθεί η θέση), τον Διοικητή της ΕΥΠ και τον Σύμβουλο Εθνικής Ασφαλείας. Κατά την κρίση του Πρωθυπουργού θα μπορεί να συμμετέχει, εφόσον το υπό συζήτηση θέμα το απαιτεί, και οποιοσδήποτε άλλος πολιτικός ή υπηρεσιακός παράγων.
Ένατον, ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφαλείας θα είναι ο τακτικός και απευθείας Σύμβουλος του Πρωθυπουργού για τα ζητήματα Εθνικής Ασφαλείας. Απαιτείται η επιλογή προσώπου ηυξημένου κύρους και ήθους, με αποδεδειγμένη εμπειρία στα ζητήματα εθνικής ασφαλείας, μεγάλη διοικητική ικανότητα, γνώση και κατανόηση των μεγάλων προκλήσεων εσωτερικών και εξωτερικών που έχουν ως πεδίο την ασφάλεια και βεβαίως ικανού να χειρίζεται ευαίσθητα θέματα σε επίπεδο οριζόντιο, διατομεακό και στο επίκεντρο της ασκούμενης κυβερνητικής πολιτικής.
Δέκατον, ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφαλείας στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του εξασφαλίζει την συνεχή ενημέρωση του Πρωθυπουργού σε θέματα εθνικής ασφαλείας, αναλύει τα δεδομένα, παρουσιάζει εναλλακτικές προτάσεις και επιλογές βάσει αναλύσεων και σεναρίων, παρακολουθεί τις δράσεις των αρμοδίων Υπουργείων στα θέματα στρατηγικής ασφαλείας εισηγούμενος σχετικά στον Πρωθυπουργό τυχόν ανάγκες επικαιροποίησης, παρακολουθεί συστηματικά την εξέλιξη ζητημάτων δυναμένων να εξελιχθούν σε κρίση παρεμβαίνοντας έγκαιρα και προληπτικά για την αποφυγή τους ή και ουσιαστικά μέσω του μηχανισμού του ΣΕΑ για την αντιμετώπισή τους. Επιπλέον τηρεί ενήμερο τον Πρωθυπουργό για τις εξελίξεις στα διεθνή θέματα που έχουν ή μπορεί να έχουν επιπτώσεις στην εθνική ασφάλεια της χώρας. Μπορεί να αναλάβει επίσης κατόπιν εντολής του Πρωθυπουργού, την εκτέλεση ειδικών αποστολών στο εξωτερικό, καθώς και την σύγκληση διϋπουργικών/διατομεακών συσκέψεων.
Από τα ανωτέρω καθίσταται σαφής η ευρύτητα των καθηκόντων και αρμοδιοτήτων του Συμβούλου Εθνικής Ασφαλείας, τόσο στο υποστηρικτικό όσο και στο συντονιστικό, αλλά και στο ουσιαστικό επίπεδο κατ’εντολήν πάντοτε του Πρωθυπουργού.
Ενδέκατον, το έργο του Συμβούλου Εθνικής Ασφαλείας επικουρεί ο Αναπληρωτής του ο οποίος, μεταξύ άλλων, θα είναι αρμόδιος για την καθημερινή καλή λειτουργία του Επιτελείου του ΣΕΑ. Το Επιτελείο αυτό, του οποίου η δυνατότητα συστάσεως προβλέπεται στο άρθρο 82§2 του Συντάγματος θα αποτελείται από επαγγελματικά στελέχη υψηλής καταρτίσεως και εμπειρίας, με γνώση των σχετικών θεμάτων εθνικής ασφαλείας και κυρίως σφαιρική στρατηγική αντίληψη αντιμετωπίσεώς τους. Το ΕΣΕΑ θα βρίσκεται σε λειτουργία επί 24ώρου βάσεως για την εκτέλεση της αποστολής του. Τούτο δεν σημαίνει ότι στόχος είναι να συσταθεί ένα δυσκίνητο γραφειοκρατικό όργανο που να επιδίδεται σε καθημερινό micro-management, στο οποίο, ούτως ή άλλως, οι χειριστές ευρίσκονται και σήμερα στα αρμόδια Υπουργεία. Η σύνθεση και η στελέχωση επομένως του ΕΣΕΑ πρέπει να είναι ποιοτική και επαρκής για την επιτέλεση πάντοτε του έργου της στρατηγικής της ασφαλείας στο επίκεντρο της κυβερνητικής πολιτικής και όχι για την άσκηση π.χ. εξωτερικής πολιτικής, αμυντικής πολιτικής ή πολιτικής εσωτερικής ασφαλείας του κράτους.
Τα στελέχη του ΕΣΕΑ θα προέρχονται από τους αρίστους της Δημόσιας Διοίκησης, δηλ. Διπλωμάτες, Στρατιωτικοί, υψηλόβαθμα στελέχη των Σ.Α. αλλά και ακαδημαϊκοί. Η τοποθέτησή τους στο ΕΣΕΑ θα γίνεται με απόφαση του Πρωθυπουργού. Επί πλέον θα πρέπει να προβλέπεται η ενίσχυση του ΕΣΕΑ και με ωρισμένους επιστήμονες με υψηλή κατάρτιση στον χώρο της Εθνικής Ασφαλείας οι οποίοι, ιδίως κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργίας του θεσμού, θα το βοηθήσουν να καθιερώσει την παρουσία και την αποστολή του. Τέλος, την λειτουργία του ΕΣΕΑ θα πρέπει να επικουρούν στο έργο του και τα εκάστοτε υφιστάμενα Οικονομικά και Νομικά Γραφεία του Πρωθυπουργού.
Δωδέκατον, το ΕΣΕΑ θα πρέπει να διαρθρωθεί σε τουλάχιστον τρεις Δ/νσεις, οι οποίες θα αντιστοιχούν στα κύρια αντικείμενα των αρμοδιοτήτων του, Δ/νσεις υποστηριζόμενες από μια κοινή Γραμματεία. Οι Δ/νσεις αυτές θα είναι: α) Στρατηγικού Σχεδιασμού, β) Πληροφοριών, και γ) Πρόληψης και Διαχείρισης Κρίσεων. Η τελευταία (γ) θα ευρίσκεται σε συνεχή επαφή και συντονισμό με τα υφιστάμενα Κέντρα Διαχείρισης Κρίσεων και αρμόδια Υπουργεία.
Το έργο του ΕΣΕΑ, υποστηρικτικό κατά βάση, του επικεφαλής του, δηλ. του Συμβούλου Εθνικής Ασφαλείας, περιλαμβάνει την παροχή τακτικής πληροφόρησης και εισήγησης στον Πρωθυπουργό επί θεμάτων εθνικής ασφαλείας, συντονισμού του έργου των επί μέρους Υπουργείων και Υπηρεσιών επί των θεμάτων αυτών, εισήγηση επί των ιδίων θεμάτων προς το Υπουργικό Συμβούλιο και την Επιτροπή Εξωτερικών και Άμυνας της Βουλής κατόπιν αποφάσεως του Πρωθυπουργού, παρακολούθηση των δραστηριοτήτων των αρμόδιων Υπουργείων αναφορικά με αποφάσεις επί ζητημάτων εθνικής ασφαλείας που έχουν ήδη ληφθεί από τον Πρωθυπουργό ή την Κυβέρνηση και τέλος υποβολή τακτικής ετησίας εκθέσεως προς το Υπουργικό Συμβούλιο για την κατάσταση της χώρας από πλευράς εθνικής ασφαλείας. Η ετήσια αυτή έκθεση μαζί με την ανά τριετία υποβαλλόμενη Στρατηγική Εθνικής Ασφαλείας (και οι δύο προς το Υπουργικό Συμβούλιο), αποσκοπούν όχι μόνο στην ενημέρωση των μελών του επί των ζητημάτων αυτών, αλλά το κυριώτερο στην καλλιέργεια και εμπέδωση της απούσης σήμερα στρατηγικής κουλτούρας εθνικής ασφαλείας, την οποία τόση ανάγκη έχει η χώρα και οι εκάστοτε κυβερνήσεις της.
Τα προαναφερθέντα δώδεκα (12) σημεία για την σύσταση και επιτυχή λειτουργία ενός νέου θεσμού όπως είναι το Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας, δεν διεκδικούν ούτε την αποκλειστικότητα ούτε το αλάθητο. Είναι βέβαιο ότι θα υπάρχουν και άλλες προτάσεις και πιθανώς καλύτερες από τις υποβαλλόμενες. Ο θεσμός του ΣΕΑ όμως είναι ώριμος για την εμφύτευσή του στην Ελλάδα και για τις ανοικτές προκλήσεις που η ίδια αντιμετωπίζει. Η χώρα χρειάζεται δομές και θεσμούς ποιότητος και αποτελεσματικότητος. Στα πλαίσια αυτά και λάθη δικαιολογούνται και διορθωτικές κινήσεις μπορούν να υπάρξουν. Η σημερινή όμως ανυπαρξία του οργάνου που πιθανώς οφείλεται σε καχυποψίες, αμφιβολίες, έλλειψη δικλείδων καλής λειτουργίας αλλά και απουσία γενικώτερα πολιτικής βουλήσεως, είναι καιρός να αντιμετωπισθεί. Και εάν τούτο γίνει, ασφαλώς η χώρα θα μπορέσει πειστικώτερα να προβάλει τον εαυτόν της ως πόλου σταθερότητος και ασφαλείας στην γεωπολιτική της περιοχή, συστατικό των οποίων είναι η ποιοτικώτερη διακυβέρνηση με σοβαρότητα, συνέχεια και συνέπεια στην άσκησή της.
Το παρόν κείμενο παρουσιάσθηκε από τον συντάκτη του για πρώτη φορά στις 16 Νοεμβρίου 2018, στη Ρόδο, στα σεμινάρια της Μονάδας Έρευνας για την Ευρωπαϊκή και Διεθνή Πολιτική του Τμήματος Μεσογειακών Σπουδών του Πανεπιστημίου Αιγαίου.
**
