Constantin A. STEPHANOU

Professeur émérite à l’Université Panteion d’Athènes,
titulaire de la 1ère chaire Jean Monnet

 

Remarques préliminaires

Si les Communautés européennes ont été créées dans les années ΄50 afin de renforcer la paix et la sécurité sur le continent européen, les objectifs spécifiques des traités fondateurs étaient économiques et, en particulier, l’établissement de marchés communs sectoriels (CECA, CEEA), ainsi que du marché commun général (CEE). A la différence des deux premiers traités, souvent qualifiés de traités-contrats, le traité CEE, était un traité-cadre, porteur d’une dynamique qualifiée par les théoriciens fonctionnalistes de dynamique de l’engrenage. Celle-ci était le produit des actes de droit dérivé adoptés successivement dans le cadre du traité par le Conseil, organe intergouvernemental, sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen ; le concours de ces deux organes, souvent qualifiés de supranationaux, répondait respectivement aux préoccupations d’efficacité économique et de légitimité démocratique.

En dépit de leurs traits supranationaux, les Communautés étaient majoritairement perçues comme les organisations internationales traditionnelles – et la Commission comme un secrétariat ou une agence technique au service des Etats membres. Dans cette optique, la légitimité des organisations en question était essentiellement, sinon exclusivement, fondée sur les Etats membres ; le passage progressif aux décisions majoritaires au sein du Conseil à partir du 1.1.1966 n’a pas éliminé le recours à l’unanimité pour les décisions les plus importantes et, bien entendu, la révision des traités. Ainsi, les Communautés reposaient sur une légitimité intergouvernementale. Est-ce toujours le cas aujourd’hui ?

Pour les fédéralistes, partisans de la double légitimité, la légitimité fondée sur les Etats membres s’avérait insuffisante ; ils ont ainsi lancé le débat sur le déficit démocratique des Communautés et le besoin de valoriser le Parlement européen. Comment ce parlement devait-il être constitué et que devait-il faire ? Si l’élection de ce dernier au suffrage universel direct en 1979 est généralement perçue comme le point de départ de la démocratisation des Communautés européennes, les pouvoirs de ce dernier dans le processus législatif ne se sont renforcés qu’au terme de révisions successives des traités fondateurs, la dernière en date, celle de Lisbonne, entrée en vigueur le 1.12.2009, faisant du Parlement européen un véritable co-législateur avec le Conseil.

 Les exigences d’efficacité et de démocratie, pivots de la bonne gouvernance

Les réformes institutionnelles et, en particulier, le renforcement du rôle du Parlement européen, étaient liées à l’extension des compétences de l’Union, selon une logique de « compensation »1. On pouvait penser, qu’à la suite de ces réformes, le système de gouvernance européenne répondait aux exigences de démocratie et d’efficacité. Pour ce qui est de la première exigence, on notera que les mesures liées à la nouvelle gouvernance, introduites à l’instigation de la Commission Prodi, ont réduit l’opacité du système décisionnel ; on citera, à titre d’exemple, l’accès du public aux documents de l’Union, dans le cadre du règlement 1049/2001, appliqué de manière satisfaisante par les institutions de l’Union ; on notera encore les consultations avec les parties intéressées, menées dans la phase pré-législative par la Commission, au titre de l’article 11 par. 3 TUE.

Cependant, c’est au niveau de l’exigence d’efficacité que se manifeste, de toute évidence, aujourd’hui, le déficit de légitimité. Si, en effet, l’Union a su s’attaquer au déficit démocratique, il faut reconnaitre que dans domaines importants les résultats des politiques publiques ne correspondent pas aux attentes des citoyens. En d’autres termes, si l’on suit la distinction entre d’un côté la légitimité démocratique, souvent qualifiée de légitimité interne (input legitimacy), et l’efficacité de l’autre, souvent qualifiée de légitimité externe (output legitimacy)2, c’est cette dernière qui pose le plus de problèmes. A noter, néanmoins, que certaines réformes qui se rattachent à la nouvelle gouvernance visent à renforcer l’efficacité des politiques publiques. Ainsi, lors de la décennie qui a suivi l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, non seulement la Banque centrale européenne mais la plupart des agences indépendantes européennes ont vu le jour, dans le souci d’assurer une gouvernance plus efficace, capable de répondre au mieux aux attentes des citoyens en matière de stabilité monétaire, de sécurité alimentaire etc. Cela étant, il convient à présent de tenter de circonscrire les domaines où le déficit en matière d’efficacité s’avère le plus patent aux yeux des citoyens, et d’essayer d’en déterminer les causes.

On peut d’ores et déjà constater qu’il s’agit de domaines politiquement sensibles, sans rapport avec les domaines techniques soumis précédemment au processus d’intégration. Dans ces nouveaux domaines, les attributions de compétences et de pouvoirs à l’Union et ses institutions ont des répercussions directes sur les droits et intérêts des citoyens et, surtout, leurs perceptions de la souveraineté. Il s’agit en particulier des compétences en matière d’immigration et d’asile d’une part, et sur les politiques de la zone euro de l’autre.

Les exigences de bonne gouvernance et la crise migratoire

Le premier constat est qu’à ce jour l’Union ne possède pas de politique d’immigration, en dépit de bases juridiques dans le traité (TFUE)3, ce qui ne fait que renforcer le mécontentement des citoyens. De l’autre côté, il existe un encadrement européen des politiques nationales d’asile, fondé sur des directives européennes, ainsi que le règlement dit de Dublin. Cependant, il a suffi d’une grande crise dans un pays du voisinage, la Syrie, pour remettre en cause tout le système européen, et faire d’un pays tiers, la Turquie, le pivot du système. En 2015 une marée de réfugiés, victimes de la crise syrienne, débarqua sur les îles grecques situées en face des côtes turques, pour se diriger ensuite vers l’Europe centrale et principalement vers l’Allemagne, par « l’itinéraire des Balkans ». Les mesures décidées en septembre au Conseil à la majorité qualifiée, prévoyant la répartition des réfugiés entre les Etats membres par le biais de quotas, se sont heurtées à l’opposition de plusieurs pays. Certains ont affirmé dès le départ leur détermination de ne pas appliquer les quotas, en arguant d’ailleurs en vain devant la Cour de justice4 qu’ils étaient contraires au traité et, notamment, à l’obligation de respect de leur identité, d’autres n’ont pas pris les mesures nécessaires pour s’exécuter et, en fin de compte le système des quotas obligatoires fut mis en veilleuse.

L’opposition de ces pays s’est poursuivie, même après la conclusion en mars 2016 de l’accord avec la Turquie, destiné à gérer les flux des réfugiés en provenance de Syrie, et la mise en place concomitante des procédures de contrôle aux îles grecques concernées ; de leur côté la Hongrie et la Croatie ont érigé des barrières pour freiner les flux résiduels, et d’autres Etats membres de l’espace de Schengen ont rétabli des contrôles aux frontières.

La réduction des flux des réfugiés par la voie de la Grèce et des Balkans fut accompagnée par une croissance exponentielle des flux vers l’Italie, en provenance surtout de la Libye, avec cette fois un pourcentage très important, devenu majoritaire, de migrants économiques. Si le défi portait initialement sur la politique d’asile, depuis 2016 l’Union devait confronter le problème de l’immigration clandestine et des grands flux migratoires en provenance du continent africain.

La crise migratoire de 2015-17 a été perçue par les citoyens comme un échec de l’Union. En En dépit de la réduction des flux depuis le début de 2018, la question galvanise les opinions publiques et représente un danger pour la démocratie. Comment concilier les volontés populaires des différents Etats membres dans des domaines politiquement sensibles comme ceux de l’immigration et de l’asile ? Afin de lutter contre les demandes frauduleuses d’asile, certains Etats membres se sont prononcés pour l’application stricte du règlement de Dublin et, notamment, faire en sorte que les demandeurs d’asile dans les pays d’entrée ne puissent pas circuler librement dans l’espace Schengen (mouvements secondaires) ; s’ils quittaient le pays d’entrée avant l’octroi du statut de réfugié, ils seraient expulsés vers ce pays par l’Etat membre concerné. Il s’agissait donc d’effectuer des expulsions, dits transferts, conformément au règlement de Dublin, en dépit du caractère massif du phénomène migratoire, ce qui aboutirait à transformer les pays d’entrée en camps de migrants.

Face à la gravité du problème dans les pays d’entrée, l’Union a adopté des mesures de solidarité, qui n’ont pas cependant réussi à calmer l’opinion publique de ces pays et, en particulier de l’Italie. Depuis quelque temps une alternative présentée au niveau académique en 2012, puis en 20165, est à l’étude, qui consiste à établir des mécanismes d’enregistrement des demandes d’asile dans les pays de transit qui auraient conclu un accord avec l’Union ; ces demandes seraient ensuite examinées par les Etats membres, avec l’appui des organisations internationales ou, mieux encore, par l’Office européen EASO, qui serait mandaté pour se prononcer sur les demandes d’asile, en laissant toutefois aux organes politiques de l’Union le soin de répartir les bénéficiaires du statut.

La mise en place du système pourrait aboutir au refoulement des demandeurs non conformes, par les pays d’entrée vers les pays de transit, ou bien leur internement dans le pays d’entrée, en leur offrant une deuxième chance, ce qui serait plus compatible avec la Convention de Genève, mais qui ne serait pas du goût de l’Italie. A vrai dire, cette convention parait inadaptée aux flux mixtes et massifs de réfugiés et de migrants économiques, d’autant plus que les ressortissants de nombreux pays rongés par la guerre civile ne sont pas éligibles au statut de réfugié. On applique à leur égard deux poids et deux mesures : les ressortissants de l’Afghanistan ne sont pas éligibles au statut, tandis que les ressortissants syriens le sont, alors que les hostilités sont presque terminées dans ce deuxième pays et que les demandeurs restants sont pour la plupart des islamistes vaincus au champ de bataille.

 Les exigences de bonne gouvernance et la crise de la zone euro

Notre deuxième interrogation porte sur les leçons à tirer de la crise de la zone euro. Cette crise et, en particulier, sa gestion par les organes de la zone euro, a fait l’objet d’études spécifiques6 – et on n’y reviendra pas. Afin de prévenir des crises futures, des réformes importantes ont déjà vu le jour et d’autres sont à l’étude à l’initiative du président Macron – le but de toute réforme étant de renforcer la crédibilité de la monnaie européenne. Cette crédibilité reposait essentiellement sur le volet union monétaire de l’UEM : les dispositions du traité (TFUE) qui confèrent à Banque centrale européenne (BCE), indépendante des Etats membres, le pouvoir de définir et mener la politique monétaire de la zone euro. Le cadre de la politique monétaire est décrit dans le traité qui interdit la monétisation des dettes et, plus spécifiquement, le renflouement d’Etats membres ; cette interdiction, de même que l’interdiction des déficits supérieurs à 3% du PIB avaient pour but de responsabiliser les Etats dans leur gestion budgétaire. Si l’instrument monétaire a été manié efficacement par la BCE lors des crises successives, le volet économique de l’UEM était dès le début atteint de faiblesses, car il reposait sur des mécanismes de coopération intergouvernementale et, plus particulièrement, la coordination des politiques économiques et budgétaires des Etats membres dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Encore peut-on se féliciter que des Etats membres traditionnellement déficitaires, comme la France, ont réussi se conformer à la norme susmentionnée.

Les critiques concernant l’efficacité et la légitimité des politiques menées pour lutter contre la crise de la dette souveraine, devenue crise de la zone euro, ont porté sur le contenu de ces politiques et sur le système décisionnel y afférent. Les Etats membres victimes de la crise ne pouvaient recourir à un mécanisme de sauvetage préexistant mais la zone euro a su finalement répondre aux défis, en instituant des instruments de soutien financier appropriés, et en plaçant, aussi bien que mal, sous tutelle économique les pays bénéficiaires des fonds. Cette tutelle provisoire – mais qui a duré huit ans dans le cas de la Grèce, comprenait des conditionnalités économiques visant principalement à l’assainissement des finances publiques (dans le cas de la Grèce et du Portugal) et à l’assainissement des établissements de crédit (dans le cas de l’Irlande, de l’Espagne et de Chypre). Les conditionnalités économiques imposées aux dits pays par un organe hybride de la zone euro, l’Eurogroupe, assisté par une institution extérieure, le FMI, reflétaient un nouveau modèle de solidarité, que j’ai qualifié de solidarité encadrée ou maitrisée7. La crise a mis encore en évidence l’importance des réformes structurelles dans les pays bénéficiaires de l’aide ; on notera d’ailleurs que les dépenses budgétaires, au titre du nouveau programme pluriannuel de l’Union seront, dans une large mesure, liées à ces réformes.

La crise conduisit à une révision importante du Pacte de stabilité et de croissance, avec l’adoption de huit actes de droit dérivé (eight-pack). Elle donna encore naissance au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de la zone euro et au Traité sur le Mécanisme européen de stabilité (MES). Au centre du débat sur ce dernier se trouve toujours sa « puissance de feu » et, en réalité, sa capacité d’éteindre des crises financières. Sa dotation en capitaux, qui s’élève à 700 milliards d’euros, lui permet d’intervenir pour secourir des Etats membres pratiquement exclus des marchés de capitaux. Or, dans le cadre de la réforme en discussion on voudrait en faire du MES un « Fonds monétaire européen », avec une plus grande dotation en capitaux, afin de lui permettre d’endiguer des crises financières par des interventions massives à un stade précoce8, et de jouer le rôle de « stabilisateur » ; les bénéficiaires des fonds pourraient en être non seulement des Etats membres en difficulté, mais aussi le Fonds européen de résolution, s’il était appelé à secourir des établissements de crédit victimes d’une crise systémique. A noter que ces derniers sont déjà soumis à la politique de surveillance des établissements de crédit, menée par la BCE, en collaboration avec les autorités de surveillance nationales dans le cadre du Mécanisme de surveillance unique, tout en étant renfloués en cas d’insolvabilité, par le Fonds européen de résolution.

Le contenu des opérations de sauvetage entreprises lors de la crise a été largement déterminé par le système décisionnel de la zone euro. A cet égard, il est intéressant de noter que les critiques ne se sont pas portées sur la BCE, exemple typique de la « gouvernance par expertise », fondée sur l’indépendance et les qualifications de ses membres. C’est l’Eurogroupe, composé des ministres des finances des Etats membres de la zone euro – et qui repose sur un traité intergouvernemental, qui s’est trouvé au centre de critiques, portant notamment sur son opacité et le rôle déterminant de l’Allemagne dans son fonctionnement.

De son côté le MES, dont le Conseil des gouverneurs, composé, lui-aussi, des ministres des finances des Etats membres de la zone euro, se trouve au centre des propositions de réforme de la zone euro. L’objectif de cette réforme serait d’élargir ses missions et de renforcer ses capacités pour en faire de lui un « Fonds monétaire européen ». Cependant la mission de surveillance qui lui serait attribuée pourrait heurter la mission plus ou moins identique de la Commission dans le cadre du Pacte sur la stabilité et la croissance. La duplication des tâches entre le « Fonds monétaire européen » et la Commission serait évitée si la fonction de surveillance passait au Fonds, et la Commission se voyait transformée en gouvernement économique, selon la formule toujours pertinente de Jacques Delors. Ce gouvernement, dont la composition pourrait être calquée sur le modèle du directoire de la BCE, serait exposé à la censure parlementaire, à la différence de l’Eurogroupe, qui serait appelé à disparaitre ; il serait, par ailleurs, capable d’agir rapidement pour prévenir ou gérer des crises, en coordination avec la BCE et le Fonds. Cette réforme permettrait de renforcer l’efficacité et la crédibilité de la zone euro, aussi bien que la légitimité de ses institutions.

De l’autre côté, il apparait contraire à la logique institutionnelle d’incorporer le Fonds dans le droit de l’Union si, comme le voudrait l’Allemagne, les décisions sur l’octroi de prêts devaient être soumises pour approbation à son parlement national, le Bundestag. Les milieux en Allemagne qui se sont opposés à la politique monétaire de la BCE, s’y opposeraient de toute vraisemblance à un Fonds à pouvoirs de renflouement étendus, dont la qualification de « monétaire » prêterait, d’ailleurs, elle-aussi, à confusion. Il est certain que les mesures prises pour assurer la crédibilité de l’euro ne devraient pas heurter les opinions publiques des Etats membres. Cependant, il faut qu’au-delà du respect des règles sur le non-renflouement et la discipline budgétaire, des moyens efficaces soient mis à disposition de la zone euro, pour lui permettre de prévenir – et gérer le cas échéant, les crises futures. De son côté l’Allemagne, première économie de la zone euro, avec de larges déséquilibres entre l’offre et la demande, devra, à un certain moment, assumer ses responsabilités au titre de pays excédentaire.

Selon le projet de réforme en discussion, un budget de la zone euro pourrait contribuer à la convergence économique, tout en jouant un rôle de « stabilisateur » en cas de crise. Dans sa première fonction, la contribution du budget n’est pas sans rappeler le Fonds de cohésion, poste budgétaire créé à l’instigation de la Commission Delors, pour aider les Etats membres qui se sont trouvés obligés de réduire leurs dépenses d’investissement, afin d’atteindre le plafond du déficit public fixé à 3% du PIB (requis pour leur adhésion à la zone euro). Dans sa deuxième fonction, celle de stabilisation, le budget de la zone euro éviterait à un Etat membre de cette zone, victime d’une crise, de plonger dans une récession, en lui permettant de suivre une cure d’austérité sans réduire les investissements publics, qui recevraient le soutien du budget de la zone euro.

En conclusion, on est amené à constater que l’approfondissement de l’intégration européenne, entrepris dans les domaines de l’immigration, de l’asile, ainsi qu’au niveau de la zone euro, afin de renforcer l’efficacité et la crédibilité de l’Union, remettent en cause les perceptions traditionnelles de la souveraineté nationale et de la légitimité démocratique. Ce n’est pas un hasard que le Royaume-Uni, bien avant le Brexit, n’a pas voulu participer à l’espace Schengen et à la zone euro. Mais la question qui se pose, au terme de cette étude, est de savoir si ceux qui ont décidé d’y participer avaient conscience des enjeux. Le rejet de l’union politique par les peuples français et néerlandais en 2005, montre que les réformes préconisées aujourd’hui solliciteront de grands efforts d’explication et de persuasion pour assurer leur légitimation.

 

  1. Cf. Club of Florence (Dehousse R., ed.), Europe: The Impossible Status Quo, London Macmillan, 1997.
  2. Cf. Andersen S.S. et Eliassen, K., Making Policy in Europe, London, Sage, 1993; Andersen S.S. et Eliassen (eds.), The European Union. How Democratic Is It? London Sage, 1996.
  3. Articles 77 – 80 TFUE.
  4. Affaires C-643 et 647/15.
  5. Iro Nicolacopoulou – Stephanou, “Immigration and asylum policies under strain: the challenge of mixed migration” Hellenic Review of European Law, International Edition, 2016, 5 (18 – 19).
  6. Voir par exemple, Constantine A. Stephanou, “Building firewalls: EU responses to the sovereign debt crisis” in O. Hieronymi & C. A. Stephanou (eds.), International Debt: Economic, Financial, Monetary, Political and Regulatory Aspects, Basingstoke, Palgrave, 2013, pp. 127-158.
  7. Constantin A. Stephanou, « La crise de la dette publique, génératrice de solidarités ? » in Dusan Sidjanski, François Saint-Ouen, Constantin Stephanou (eds.), Union de valeurs ? La mise en œuvre des valeurs et des principes fondateurs de l’Union européenne = A Union of Values. Implementing the Values and Fundamental Principles of the European Union, Publications du Centre de compétences Dusan Sidjanski en études européennes, Global Studies Institute, Université de Genève, 2018, pp. 67-83.
  8. On rappellera que la BCE a procédé à des acquisitions massives de titres d’Etat, lors de la crise de la dette souveraine.