Δημήτρης Ν. Χρυσοχόου

Καθηγητής Θεωρίας και Θεσμών της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης στο Πάντειο Πανεπιστήμιο.

 

Προκείμενες

Το παρόν κείμενο εδράζεται στις εξής αξιολογικές προκείμενες: α) ο ευρωπαϊκός δημόσιος πολιτισμός εγγράφεται στη συντεταγμένη δημόσια συμβίωση εντός μιας «πολλαπλότητας» με αξιώσεις πρόσληψης ως συγκρίσιμης πολιτειολογικής τάξης, β) η κοινή διακυβέρνηση θα πρέπει να συναρμόζει τόσο τις λειτουργικές απαιτήσεις όσο και κανονιστικές αξιώσεις των μελών μιας ευρύτερης πολιτείας, και γ) η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) συνιστά συγχρονία της ετερότητας των μελών και των δομών/δεσμών συνδιάθεσης –πόρων, ικανοτήτων και εξουσιών– που τα συνέχουν, προκαλώντας μείζονες, ενίοτε μετασχηματιστικές, επιδράσεις στις εγχώριες συνταγματικές δομές, αλλά διατηρώντας τη διακριτότητά τους ως συντεταγμένων πολιτειακών τάξεων.

Διαφοροποιημένη ενότητα;

Ό,τι ακολουθεί επιχειρεί μια, καίτοι ελλειπτική, θέαση της συζήτησης γύρω από τη λογική της «διαφοροποιημένης ενοποίησης».[i] Πριν από δύο περίπου δεκαετίες, ο Schmitter, εκκινώντας από τη θέση ότι «ο σύγχρονος ευρωπαϊκός μετασχηματισμός δεν θα είναι μια απλή “επαναπροβολή” της ίδιας διαδικασίας η οποία κατέληξε στην επιβολή του εθνικού κράτους ως του σημαντικότερου θεσμού στην Ευρώπη»,[ii] εισέφερε στη συζήτηση δύο πιθανές εκδοχές για τις τάσεις εξέλιξης της ενοποιητικής άσκησης. Για την πρώτη, την οποία αποκαλεί «consortiο», («κοινοπραξία»), γράφει:

Οι κυβερνήσεις ενός συγκεκριμένου αρθιμού εθνικών κρατών συμφωνούν να συνεργαστούν μεταξύ τους προκειμένου να προωθήσουν σκοπούς με περιεχόμενο μεταβλητό, όχι πάντοτε προσδιορισμένο, και πολλές φορές αλληλεπικαλυπτόμενο. Οι μέτοχοι μιας τέτοιας πολιτικής κοινοπραξίας, η οποία συνήθως παίρνει τη μορφή γεωγραφικού συνασπισμού όμορων κρατών, διατηρούν τον εθνικό τους χαρακτήρα και αποδέχονται από κοινού μια εσωτερική ιεράρχηση εξουσίας.[iii]

«Κάθε μέλος», συνεχίζει, «έχει όμως δικαίωμα να χρησιμοποιήσει αυτόνομα τη συλλογική ισχύ που απορρέει από το συνασπισμό για να επιτύχει τους δικούς του ξεχωριστούς σκοπούς».[iv] Ως πιθανότερη, ωστόσο, εκδοχή, προκρίνει το «condominio» («συγκυριαρχία»), σύμφωνα με το οποίο, «οι λειτουργικές και εδαφικές δικαιοδοσίες δεν συμπίπτουν αλλά διαχωρίζονται, παράγοντας έτσι απρόβλεπτα αποτελέσματα».[v] Ειδικότερα, εξηγεί: «Η υπεράσπιση αυτού του τύπου θα απέκλειε τη δημιουργία μιας Ευρώπης με σύνορα συνεχόμενα και ευκρινή. Στη δε θέση μιας ενιαίας ευρωπαϊκής κυριαρχίας με οργανωτικά διακριτές και πολιτικά συγχρονισμένες λειτουργίες, θα επέτρεπε την ύπαρξη άπειρων περιφερειακών οργάνων ικανών να δρουν αυτόνομα προς επίλυση των προβλημάτων τους αλλά και παραγωγή ιδίου οφέλους».[vi] Αξίζει εδώ να σημειωθεί ότι σε αρκετά πρωθύστερο χρόνο, ο Haas, είχε κάνει λόγο για την πιθανότητα ενός συστήματος «ασύμμετρης επικάλυψης εξουσίας», βάσει του οποίου:

Η εξουσία δεν κατανέμεται σε ένα νέο κέντρο αναλογικά ή συμμετρικά· αντίθετα, η εξουσία κατανέμεται ασύμμετρα σε διάφορα κέντρα, εκ των οποίων δεν είναι δυνατόν να αναδυθεί κάποιο ως κυρίαρχο, αν και θα μπορούσε κανείς να φανταστεί υποκατηγορίες αυτής της εξαρτημένης μεταβλητής, που να εμπλέκουν διαφορετικούς βαθμούς συγκεντρωτικής εξουσίας. Το σύνολο σύστημα θα χαίρει νομιμοποίησης στα μάτια των πολιτών, μολονότι θα είναι δύσκολο να εντοπιστεί με ακρίβεια το επίκεντρο της νομιμοποίησης σε ένα και μόνο κέντρο εξουσίας· μάλλον ως πιο αντιπροσωπευτική εικόνα εμφανίζεται αυτή των πολλαπλών και απείρως διακλαδιζόμενων δεσμών νομιμοφροσύνης.[vii]

Η εν λόγω σύλληψη συναρτάται, επίσης, προς τη μακροσκοπική προβολή του Streeck περί «αλληλεπικαλυπτόμενων και λειτουργικά καθορισμένων διευθετήσεων αμοιβαίου συντονισμού ανάμεσα σε ποικίλες δέσμες συμμετεχουσών χωρών».[viii] Για την προβληματική περί διαφοροποιημένων βαθμίδων/δομών ενοποίησης, ο Στεφάνου σημειώνει ότι η συζήτηση ξεκινά με την Έκθεση Tindemans, η οποία αναφέρει πως «όσες χώρες μπορούν, προχωρούν, και οι υπόλοιπες ακολουθούν μόλις το επιτρέψουν οι συνθήκες»·[ix] συνεχίζεται δε, κατά τον Τσινισιζέλη, με την πρόταση του Dahrendorf «να οργανωθούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο μόνο τα ζητήματα εκείνα που αποτελούν το κέντρο των ενδιαφερόντων των κρατών-μελών».[x] Όπως επίσης γράφει ο πρώτος με αναφορά στον Stubb, η λογική της «μεταβλητής γεωμετρίας» «επιτρέπει τη μόνιμη διαφοροποίηση ενός πυρήνα από τα υπόλοιπα κράτη-μέλη», με τις «πολλαπλές ταχύτητες» να σημαίνουν πως «η επιδίωξη ορισμένων λειτουργικά εξειδικευμένων στόχων αναλαμβάνεται από έναν “σκληρό πυρήνα” κρατών-μελών που επιθυμούν και μπορούν να προχωρήσουν περισσότερο», και την à la carte εκδοχή να υποδηλώνει πως «ορισμένα κράτη-μέλη επιλέγουν (pick and choose) σε ποια συνεργασία επιθυμούν να ενταχθούν, ενώ αποδέχονται τη συμμετοχή τους σε περιορισμένο αριθμό κοινών στόχων»·[xi]ενώ, η κατά Wallace ερμηνεία τού à la carte προτύπου, [δεν] υπονοεί μια Κοινότητα, στην οποία οι κυβερνήσεις-μέλη θα διαλέγουν από έναν κατάλογο προτάσεων και πολιτικών σε εθελοντική βάση, αλλά μια Κοινότητα, στην οποία οι κυβερνήσεις-μέλη θα πρέπει να ξανασκεφτούν και να ορίσουν εκ νέου τα κύρια συμφέροντά τους, που είναι κεντρικά για όλα τα κράτη-μέλη για τα οποία κρίνεται κατάλληλη η διαμόρφωση και εφαρμογή κοινής πολιτικής σε Κοινοτικό επίπεδο – αφήνοντας άλλους χώρους να επιδιωχθούν περισσότερο προαιρετικά ή να επιστρέψουν στο εθνικό επίπεδο ή κάτω από αυτό.[xii]

Τέλος, για την εκδοχή των «ομόκεντρων κύκλων», η οποία εμπεριέχει έναν ομοσπονδιακής έμπνευσης, αλλά περιορισμένο ως προς τη σύνθεσή του, «σκληρό πυρήνα», ο Στεφάνου επισημαίνει πως «μπορούν να γίνουν δεκτές εξαιρέσεις από ορισμένες πολιτικές, υπό τον όρο ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση θα βρίσκεται στο κέντρο της ευρωπαϊκής αρχιτεκτονικής και θα εποπτεύει όλες τις επιμέρους συνεργασίες».[xiii] Όπως εξηγεί:

Διαφορετικά πρέπει να προσεγγίζονται οι ρυθμίσεις που επιτρέπουν ενισχυμένες συνεργασίες και αυτοεξαιρέσεις. Οι μεν ενισχυμένες συνεργασίες γίνονται αποδεκτές και σε ομοσπονδιακά πολιτειακά μορφώματα, με την μορφή συμφωνιών ή κονκορδάτων μεταξύ των συστατικών μερών της ομοσπονδίας που εκφράζουν βούληση για ενισχυμένη δράση σ’ ένα τομέα στον οποίο δεν υφίσταται ή δεν έχει ασκηθεί η ομοσπονδιακή αρμοδιότητα … Σε μια εποχή όμως που η Ένωση αποκτά πολιτειακά χαρακτηριστικά, υιοθετώντας επί παραδείγματι τις αρχές της αντιπροσωπευτικής και της συμμετοχικής δημοκρατίας και ένα Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων με δεσμευτική ισχύ, οι αυτοεξαιρέσεις μέσω πρωτοκόλλων και δηλώσεων αντιστρατεύονται ευθέως τις αξίες και αρχές της Ένωσης.[xiv]

Τα κράτη, όμως, εναντιώνονται σε πρακτικές θεσμοθετημένου αποκλεισμού, παρά τη διαπίστωση των Edwards και Wiessala: «Η αγωνία του αποκλεισμού … μπορεί να εμφανίζεται συχνά ως έκλαμψη της τελευταίας στιγμής, αλλά ενδέχεται και να αποτελεί ένα ισχυρό κίνητρο, δίχως απαραίτητα να μετατρέπει όσους ανεβαίνουν στο τραίνο σε ενθουσιώδεις επιβάτες …».[xv] Από την πλευρά του, ο Wessels κάνει λόγο για ένα «βέλτιστο σενάριο»: «Οι διατάξεις μπορεί να λειτουργήσουν ως αρνητικό κίνητρο, ενθαρρύνοντας τα απρόθυμα μέλη να καταφύγουν στις κανονικές διατάξεις της Ένωσης … η έννοια μπορεί, έτσι, να ενισχύσει τις φυγόκεντρες δυναμικές».[xvi] Σε κάθε περίπτωση, η γενικευμένη χρήση ευέλικτων μορφών ενοποίησης, ιδίως σε αυτή την κρίσιμη καμπή της ενοποίησης, η οποία αναζητά, εκ νέου, το δικό της «σημείο ισορροπίας», θα διαταράξει περαιτέρω τη συστημική της συνοχή,[xvii] καθιστώντας την ευάλωτη ως προς την ικανότητά της να διαχειρίζεται συλλογικά την ετερογένειά της και τον βαθμό πολιτικοποίησης που αυτή επιφέρει. Η επιδιωκόμενη εξισορρόπηση αυτονομίας (ως δομικής συνθήκης για τη διακριτότητα των μερών) και συνδιάθεσης (ως πρακτικής διαμοιρασμού πόρων, ικανοτήτων και εξουσιών) θα διατηρηθεί ως ουσιώδης αξίωση μερών και όλου. Ο Taylor συνοψίζει:

Αναγνωρίστηκε ότι η διαφοροποίηση αποτελεί το κλειδί της συνύπαρξης στα πλαίσια της ΕΕ. Έγινε συνήθης ο ισχυρισμός περί της αξίας της διαφοράς προκειμένου να εξασφαλιστεί η ενότητα, δεν έγινε όμως σαφές αν αυτό αποτελεί ρεαλιστικό τρόπο υλοποίησης της ολοκλήρωσης ή απλά τη μοναδική οδό επίτευξης μιας συμφωνίας. Κύριο ερώτημα παρέμεινε το πού θα έπρεπε να τοποθετηθεί η διαχωριστική γραμμή μεταξύ ποικιλομορφίας και ομοιομορφίας, ενώ η τρέχουσα δυσκολία συνίστατο στην ανυπαρξία κριτηρίων σχετικά με την ακριβή χάραξη της γραμμής αυτής.[xviii]

Με την ΕΕ να αδυνατεί να καταστεί, όπως το έθεσε ο Etzioni πριν από μισό αιώνα, «το κυρίαρχο επίκεντρο της πολιτικής αναγνώρισης για τη μεγάλη πλειοψηφία των πολιτικοποιημένων πολιτών»,[xix] η προοπτική διαφοροποιημένων βαθμών/ρυθμών ενοποίησης διακυβεύει τη συνοχή της ΕΕ και, σε ζητήματα αξιακού, καταστατικού, άρα συστατικού, χαρακτήρα, συντείνει στην περαιτέρω απομάκρυνσή της από ένα «σημείο ισορροπίας» ως γνώμονα έλλογης συμπόρευσης και συνεξέλιξης. Έτσι και ο στοχασμός πάνω στο μέλλον θα πρέπει να εστιάσει στο πώς θα αναβιώσει μια συλλογική δυναμική, ικανή να φέρει την ΕΕ εγγύτερα στη μορφή «πολιτεία», παρά στο πώς θα επινοηθούν ή εντατικοποιηθούν πρακτικές και μηχανισμοί παρέκκλισης από κοινούς κανόνες και προσανατολισμούς. Το μέλλον της Ευρώπης, καίτοι πολιτικά άδηλο, δεν μπορεί παρά να εγγραφεί στις ίδιες τις συστατικές της αξίες.

Αποτίμηση

Κομβική σε κάθε συζήτηση για το κοινό ευρωπαϊκό μέλλον κρίνεται η δυναμική διάπλασης ευρωπαϊκού δήμου ως διεργασίας, που δεν απαιτεί οργανικούς δεσμούς, αλλά κοινές αξιακές αναφορές. «Πολλοί λαοί, ένας δήμος» συνοψίζει το διάβημα για μια κοινή δημοκρατική συνείδηση εντός μιας ευρύτερης, αλλά όχι υπερκείμενης, «πολιτείας», η διαμόρφωση της οποίας δεν υπήρξε απρόσκοπτη ως προς τη θεσμική της έκβαση ή/και μηχανική. Ενδεικτικές είναι οι συστημικές προκλήσεις της ΕΕ κατά το πρόσφατο παρελθόν, με ορόσημα την καταστατική αναδιάταξη του Μάαστριχτ, το συνταγματικό εγχείρημα και, πιο πρόσφατα, την κρίση της ευρωζώνης.

Στην πρώτη περίπτωση, παρότι επιχειρήθηκε η αρχιτεκτονική μετατόπιση της ΕΕ προς τη μορφή «πολιτεία», τα μέρη εξισορρόπησαν, καίτοι εκλεκτικά, τις κεντρομόλες ροπές. Η νέα διάρθρωση συνιστούσε κρατικά ελεγχόμενη εμβάθυνση, παρά πολιτειακό μετασχηματισμό. Στη δεύτερη περίπτωση, οι θεσμικές αδυναμίες της Νίκαιας προκάλεσαν την αξίωση για μια, οιονεί, έστω, «συντακτική» ενότητα, μέσω μιας πιο συμμετοχικής αναθεώρησης. Ωστόσο, τα απορριπτικά δημοψηφίσματα επανέφεραν την ανάγκη εξισορρόπησης κέντρου – μερών, η οποία αποτυπώθηκε στη Λισσαβώνα: υψηλά επίπεδα συνδιάθεσης, αλλά με επαρκείς εγγυήσεις αυτονομίας. Η οικοδόμηση πολιτείας θα συνεχιζόταν, αλλά με όρους συμβατούς προς τα κυριαρχικά μελήματα των μερών. Στην τρίτη περίπτωση, η ΕΕ αναμετρήθηκε με την ικανότητά της για δομικές προσαρμογές υπέρ της συστημικής βιωσιμότητας. Παρά την ανάγκη ομοσπονδιακής έμπνευσης καινοτομιών υπέρ της κοινής αλληλεγγύης ως μέτρου ενδοσυστημικής συνοχής, τα κράτη προέκριναν την επιλογή των διακυβερνητικών διευθετήσεων, απομειώνοντας την κοινωνική αποδοχή της ΕΕ, με την εμβάθυνση της οικονομικής διακυβέρνησης να βρίσκεται ακόμη εκτός δημοκρατικών πρακτικών.

Επιλογικά

Παρά τις ποικίλες διακυμάνσεις του, αν όχι, εν τέλει, λόγω αυτών, το ευρωπαϊκό εγχείρημα εξακολουθεί να διεγείρει το ενδιαφέρον των σπουδαστών του ως μια από τις πιο ενδιαφέρουσες «στιγμές» στην εξέλιξη των ευρωπαϊκών πολιτειών. Συνιστά δε, υπόμνηση πως «ένωση» σημαίνει ένταξη επιμέρους βουλήσεων σε ένα δυναμικό πλέγμα συλλογικών επιδιώξεων και θεσμοθετημένη εμπλοκή των μερών στη κοινή διακυβέρνηση ως μελών μιας πολλαπλότητας, εντός/διά της οποίας συνεξελίσσονται. Ως αξίωση συντεταγμένης συμβίωσης, η ΕΕ καλείται να αντιμετωπίσει, διαλογικά και προγραμματικά, τις αναφυόμενες τάσεις και εντάσεις απαξίωσης του ευρωπαϊκού σχεδίου, τις οποίες επικουρούν ξενοφοβικές, ρατσιστικές και δυσανεκτικές στάσεις. Δίχως να ακυρώσει τις ιδιαίτερες ταυτότητες των συστατικών πληθυσμών –ό,τι τους ανάγει σε διακριτούς δήμους–, θα πρέπει να τις θέσει σε τροχιά δημοκρατικής συνεξέλιξης. Πέραν του όποιου βαθμού επιτυχίας θα έχει μια τέτοια συλλογική άσκηση, εύλογη απαίτηση προς την Ευρώπη παραμένει να την έχει, έστω, επιδιώξει.

[i] Bλ. K. Holzinger και F. Schimmelfennig, ‘Differentiated integration in the European Union: many concepts, sparse theory, few data’, Journal of European Public Policy, 19(2), 2012, σελ. 292-305 και N. Walker, ‘Sovereignty and Differentiated Integration in the European Union’, στο Z. Bañkowski et al. (επιμ.), Αφιέρωμα: ‘Legal Theory in the European Union’, European Law Journal, 4(4), 1998, σελ. 355-388. Για μια ταξινόμηση, βλ. E. Philippart και M. Sie Dhian Ho, ‘Flexibility after Amsterdam: Comparative Analysis and Prospective Impact’, στο J. Monar και W. Wessels (επιμ.), The European Union after the Treaty of Amsterdam, London: Continuum, 2001, σελ. 175-179, ενώ για τη συνάρτηση της επικουρικότητας προς μια πολλαπλότητα ταυτοτήτων, P. Kraus, A Union of Diversity: Language, Identity and Polity-Building in Europe, Cambridge: Cambridge University Press, 2008, σελ. 185.

[ii] P. C. Schmitter, «Εναλλακτικές Προοπτικές για το Μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης και οι Επιπτώσεις τους στην Κοινοτική Πολιτική», μετάφραση: Τ. Παππάς, Ελληνική Επιθεώρηση Πολιτικής Επιστήμης, 5, 1995, σελ. 5-6.

[iii] Ibid, σελ. 11-12.

[iv] Ibid, σελ. 12.

[v] Ibid.

[vi] Ibid.

[vii] E. B. Haas, ‘The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorizing’, στο L. N. Lindberg και S. A. Scheingold (επιμ.), Regional Integration, σελ. 31. Βλ. επίσης, J. Shaw και A. Wiener, ‘The Paradox of the European “Polity”’, στο M. Green Cowles και M. Smith (επιμ.), State of the European Union, Volume 5: Risks, Reform, Resistance, and Revival, Oxford: Oxford University Press, 2000, σελ. 85.

[viii] W. Streeck, ‘Neo-voluntarism: A New European Social Policy Regime?’, στο G. Marks et al. (επιμ.), Governance in the European Union, London: Sage, 1996, σελ. 70.

[ix] Ibid, σελ. 92. Ο συγγραφέας παραπέμπει στο ‘Report on European Union’ (1975), EC Bulletin, Suppl. 1/76, παρ. ΙΙΙ, Α, 2. Βλ. επίσης, D. Sidjanski, Η Ομοσπονδίωση της Ευρώπης: Δυναμική και προοπτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μετάφραση: Α. Ασέρ και Μ. Κοσίνα, Αθήνα: Παπαζήσης, 1999, σελ. 153-159.

[x] Μ. Ι. Τσινισιζέλης, Quo Vadis Europa?, Αθήνα: Σμυρνιωτάκης, 2001, σελ. 353. Ο συγγραφέας παραπέμπει στο W. Wallace, ‘Less than a Federation, More than a Regime’, στο H. Wallace et al. (επιμ.), Policy-making in the European Community, Chichester: John Wiley, σελ. 433 και, για το αρχικό επιχείρημα, στο R. Dahrendorf, ‘A Third Europe?’, Third Jean Monnet Lecture, European University Institute, Φλωρεντία, 26 Νοεμβρίου 1979.

[xi] C.-G. A. Stubb, ‘A Categorization of Differentiated Integration’, Journal of Common Market Studies, 34(2), 1996, σελ. 285, όπως παρατίθεται στο Τσινισιζέλης, Quo Vadis Europα?, σελ. 354.

[xii] Wallace, ‘Less than a Federation, More than a Regime’, στο Wallace et al. (επιμ.), Policy-making in the European Community, σελ. 433.

[xiii] Στεφάνου, Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, σελ. 94.

[xiv] Κ. Α. Στεφάνου, «Τα νέα όρια δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης: Σκέψεις με αφορμή τις καινοτομίες της Συνθήκης της Λισσαβώνας και τα προσαρτημένα σ’ αυτή πρωτόκολλα και δηλώσεις», Αφιέρωμα: «Συνθήκη της Λισαβόνας», Ευρωπαίων Πολιτεία, 1, 2008, σελ. 40.

[xv] G. Edwards και G. Wiessala, ‘Editorial: Flexibility, Legitimacy and Identity in Post-Amsterdam Europe’, Journal of Common Market Studies, 36, Annual Review, 1998, σελ. 9.

[xvi] W. Wessels, ‘Flexibility, differentiation and closer cooperation: The Amsterdam provisions in the light of the Tindemans Report’, στο M. Westlake (επιμ.), The European Union beyond Amsterdam: New Concepts of European Integration, London and New York: Routledge, 1998, σελ. 95.

[xvii] Ή, με όρους Στεφάνου: «Η άκριτη αποδοχή της θα οδηγούσε σ’ ένα πολλαπλασιασμό των ειδικών καθεστώτων και εξαιρέσεων ο οποίος θα αποδυνάμωνε ένα από τα θεμέλια της ολοκλήρωσης που είναι η κοινότητα δικαίου». Βλ. σελ. 91. Ο συγγραφέας παραπέμπει στο H. Wallace, Europe: The Challenge of Diversity, London: Routledge and Royal Institute of International Affairs, 1985, σελ. 6.

[xviii] P. Taylor, Το Αβέβαιο Μέλλον της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης, μετάφραση: Ξ. Γιαταγάνας, Αθήνα: Κριτική, 2010, σελ. 28.

[xix] A. Etzioni, Political Unification: A Comparative Study of Leaders and Forces, New York: Holt, Rinehart and Winston, 1965, σελ. 4, όπως παρατίθεται στο B. Rosamond, Θεωρίες Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης, μετάφραση: Α. Θεωδορακάκου, Αθήνα: Μεταίχμιο, 2006, σελ. 41.